Mit dem ausufernden Hilfsmaßnahmen aus Rettungsschirmen à la Soffin in Deutschland oder Konjunkturpaketen drohen weltweit derzeit die Staatsfinanzen nachhaltig aus dem Ruder zu laufen. Global betrachtet sind dies bereits Billionen Euro, die von den Regierungen eingesetzt werden, um die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise zu stoppen und eine mögliche Depression der Weltwirtschaft aufzuhalten. Dabei stoßen zahlreiche Länder schon jetzt an die Grenzen ihrer finanziellen Möglichkeiten.

Die Schuldenbremse als Verfassungsgebot

Bisher hat nur die Schweiz eine institutionalisierte Schuldenbremse seit dem Jahr 2001 eingeführt. Sie soll dem Politikversagen der Parteien und Regierungen Grenzen setzten, die zu einem fortdauernden Anstieg der Staatsverschuldung institutionelle Zügel anlegt.

In Deutschland hat insbesondere der Sachverständigenrat für die Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung bereits im Jahr 2007 Vorschläge erarbeitet, wie in Deutschland eine nachhaltige Begrenzung der Staatsverschuldung auf gesetzlicher Grundlage eingeführt werden könnte.

Derzeit wird von der Großen Koalition erwogen eine Schuldenbremse als Bestandteil des Grundgesetzes noch in dieser Legislaturperiode zu verabschieden. Damit soll ab den Jahr 2020 eine systematische Rückführung der Neuverschuldung bei den Bundesländern auf Null und der Bundesregierung auf eine BIP-Quote von 0,35 Prozent durchgesetzt werden. Hierdurch soll eine nachhaltige Finanzpolitik sichergestellt werden, die einen Staatsbankrott langfristig verhindern kann. Soweit so gut. Die Hürden für eine zukünftige verantwortungslose Finanzpolitik der Landes- bzw. Bundesregierung werden hierdurch drastisch angehoben.

Was sind die Probleme?

Es ist sicherlich begrüßenswert, wenn die Politik sich einer Selbstbindung hinsichtlich der Sicherung der Staatsfinanzen unterwirft, die ein verantwortungsloses Schuldenmachen wirkungsvoll verhindern hilft. Allerdings kann eine solche Regelung in Krisenzeiten wie wir sie derzeit erleben höchst problematisch sein, da sie die Handlungsfähigkeit einer Regierung unangemessen einschränkt. Mithin wirkt diese Bremse nur unter günstigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen positiv. Sie kann umgekehrt unter Umständen während einer Krise fatal sein, wenn der Staat statt antizyklisch handeln zu können prozyklisch wie unter dem damaligen Reichskanzler Brüning während er Weltwirtschaftskrise 1929 die Haushaltskonsolidierung über die Sicherung der Stabilität der Gesamtwirtschaft stellt. Es zeigt sich ja auch gerade jetzt, dass der Stabilitäts- und Wachstumspakt innerhalb der EU-Mitgliedsländer de facto außer Kraft gesetzt worden ist, d.h. Defizitquoten von mehr als drei Prozent über mehrere Jahre werden nicht als Vertragsverletzung des Maastricht-Vertrages mit entsprechenden Sanktionen geahndet. Das mag aus pragmatischer Sicht notwendig sein, aber es zeigt auch deutlich wie wenig wirksam solche Rechtsgrundlagen sind, wenn innerhalb einer Krise die Not kein Gebot anerkennt.

Es gibt bereits eine viel wirksamere Schuldenbremse

Mithin drängt sich der Verdacht auf, dass eine solche institutionelle Regelung nur eine begrenzte Wirkung erzielen kann. Stattdessen üben die internationalen Kapitalmärkte eine viel wirksamere Kontrolle über eine zu hohe Verschuldung der Staaten aus. Dies geschieht über folgenden Mechanismus.

Staaten können sich nicht ohne weiteres verschulden, wenn sie nicht auf das letzte Mittel der Notpresse, d.h. eine Inflationierung ihrer Währung zurückgreifen wollen. Innerhalb der Eurozone entfällt sogar diese Möglichkeit, da die EZB keinem einzelnen Staat verantwortlich ist.

Wenn also ein Staat ein Defizit in seinem Staatshaushalt plant, dann muss er sich dieses über die internationalen oder nationalen Kapitalmärkte durch den Verkauf von Staatsschuldverschreibungen beschaffen. Nur wenn er zu für ihn akzeptablen Konditionen, d.h. niedrigen Zinssätzen, seine Papiere am Markt platzieren kann, ist er in der Lage mehr Geld auszugeben als er über seine Einnahmeseite mittels Steuern und Abgaben finanzieren kann. Es braucht also private oder öffentliche Kapitalgeber im In- und Ausland, die seine Schuldverschreibungen kaufen wollen. Da sich auch auf diesen Märkten der Preis gemäß Angebot- und Nachfrage bildet, d.h. der Kapitalmarktzins für Schuldverschreibungen muss so hoch sein, dass die geplante Menge an Staatsschuldpapieren auch abgesetzt werden kann, droht einem Staat, der zu viel Schulden machen möchte, eine drastische Zinssteigerung auf seine Staatsschuldpapiere. Diese Erfahrungen müssen die schwachen Staaten wie Griechenland, Portugal oder Irland innerhalb der EU bereits machen. Sie können sich nicht zu den gleichen Zinssätzen wie Deutschland am Kapitalmarkt finanzieren, sondern müssen deutlich höhere Zinsen zahlen. Damit sinkt jedoch der Anteil der für den jeweiligen Staat verfügbaren liquiden Mittel eines Staatsdefizits, man nennt dies auch Primärdefizit. Um seine Schulden zu finanzieren muss er neben seinen zusätzlichen Ausgaben ja auch die Zinszahlungen auch ohne Tilgung für die jeweils zur Refinanzierung anstehende Staatsschuld in seinem Haushalt berücksichtigen. Die Summe aus hierfür fälligen laufenden Zinszahlungen und dem Primärdefizit ergibt dann das Sekundärdefizit, d.h. die insgesamt am Kapitalmarkt zu finanzierende Staatsschuld.

Wenn nun eine Regierung eines Staates versucht aus Sicht der Kapitalmärkte sich zu hoch zu verschulden, dann steigen die Zinssätze für ihre Staatsschuldverschreibungen deutlich an, d.h. der Staat muss immer höhere Anteile seines Sekundärdefizits für reine Zinszahlungen aufwenden. Diese Mittel stehen selbstverständlich nicht mehr für weitre Staatsausgaben zur Verfügung, d.h. diese Zinssteigerungen gehen voll zu Lasten des geplanten Primärdefizits. Es kann sogar zu der Situation kommen, dass das Primärdefizit negativ wird, d.h. der Staat muss allein um die gestiegenen Zinskosten aufbringen zu können, seine Staatsausgaben senken anstatt wie geplant auszuweiten. Diese Art von Markt getriebener Schuldenbremse ist jederzeit über die Kapitalmärkte wirksam. Sie braucht überhaupt keine gesetzliche Grundlage. Mithin sind institutionelle Regelungen in einer Phase der Krise der Staatsfinanzen überflüssig. Die internationalen Kapitalmärkte erzwingen eine Schuldenbegrenzung des Staates. Der Zwang kann sogar so groß werden, dass der Staat allein aufgrund es Zinsanstiegs in den Staatsbankrott getrieben wird.

Wer von niemandem mehr Geld geliehen bekommt ist insolvent.Diese negative Erfahrung müssen bereits derzeit eine größere Zahl von Staaten machen. Da ihr Souveränitätsanspruch nur innerhalb ihrer Staatsgrenzen gilt, bedeutet eine Einstellung der Zahlungen gegenüber ihren ausländischen Gläubigern – Island musste dies schmerzhaft erfahren – ein Ausschluss vom Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten.

Nur durch ausländische Hilfe seitens des IWF oder anderer Staaten können solche Staaten dann – in der Regel mit entsprechenden Auflagen, d.h. unter Souveränitätsverzicht – noch Finanzhilfen zur Überbrückung der Illiquidität gewährt werden. Dies ist zwar hart für die jeweils von einer solchen Finanzkrise des Staates betroffenen Länder, aber es stellt sicher, dass beide Seiten einen solchen Weg nur als ultima ratio ansehen, der nach Möglichkeit vermieden werden sollte.

Mithin diese Schuldenbremse greift auch ohne Verfassungsänderung bedingungslos. Was die Politik daher derzeit plant ist etwas, was im Vorfeld eine solche Situation verhindern möchte, weil es die Regierung vorher in die Pflicht nimmt.

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